“建立轻微刑事案件非羁押诉讼制度”是2011年河南省人民检察院向社会公开承诺的为民办好的“十件实事”之一。为了实现这一承诺，近日河南省人民法院、河南省人民检察院、河南省公安厅联合印发了《河南省高级人民法院、河南省人民检察院、河南省公安厅关于在办理刑事案件中实行非羁押诉讼若干问题的规定（试行）》。这一规定是为了全面贯彻落实宽严相济刑事政策，化解社会矛盾，切实保障人权，提高诉讼效率，节约司法资源，规范公、检、法院办理非羁押诉讼案件的适用程序而制定的。建立刑事案件非羁押诉讼机制，给检察机关在审查批捕、起诉环节受理的轻微刑事案件的过程中，通过简化办案流程、优化办案机制等措施，建立起办案效率高，办案时间较短的特殊办案工作制度发挥了积极作用，同时也显现出实践中的一些问题。
一、非羁押诉讼的概念和范围
非羁押诉讼是指我省各级公安机关、人民检察院、人民法院在刑事诉讼活动中，依照法律规定和个案具体情况，对罪行较轻的犯罪嫌疑人、被告人，在不采取刑事拘留、逮捕强制措施的情况下进行立案侦查、审查逮捕、审查起诉、审理裁判的诉讼方式。适用非羁押诉讼的对象应当是罪行较轻，可能判处三年以下有期徒刑、拘役（均含缓刑）、管制、单处附加刑或免于刑事处罚的犯罪嫌疑人、被告人。具有下列情形之一，能保证刑事诉讼正常进行的，应当使用非羁押诉讼。1、特殊群体：未成年人、在校学生或60周岁以上的老年人，尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，盲聋哑人或者不适合羁押的残疾人，严重疾病患者和正在怀孕或者哺乳自己婴儿的妇女；2、具有法定从轻或减轻处罚情节：防卫或紧急避险过当的，犯罪预备、中止或未遂的，从犯或胁从犯，自首或立功的；3、具有酌定从轻处罚情节：系初犯、偶犯，且主观恶性较小、积极退赃、有效控制损失或积极赔偿的，过失犯罪能有效控制损失、防止危害结果继续扩大的，因民间纠纷引起的轻伤害等案件，取得被害人谅解，打成刑事和解协议的。但适用非羁押诉讼还必须同时满足以下条件：罪行经查证属实未涉嫌其他重大犯罪；如实供述，有悔罪表现；有监管或帮教条件；没有干扰侦查人员调查取证或实施打击报复等行为；没有社会危险性。该规定还明确指出不能适用非羁押诉讼的情形：涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质组织犯罪、严重暴力犯罪、累犯、主观恶性大、无悔罪表现等其他不宜适用非羁押诉讼的。
二、当前本地刑事案件非羁押诉讼存在的问题
（一）、犯罪嫌疑人非羁押后有翻供或窜供的现象发生，严重影响了刑事诉讼的顺利进行。犯罪嫌疑人最初被羁押在看守所，可能对如何翻供并不清楚，但通过同监室的一些惯犯或者已决犯的教说，慢慢知道翻供的种种“好处”，一旦转为非羁押状态，便利用机会同证人相互串通，甚至通过各种方法使被害人改变证言，导致案件无法进入诉讼程序，即便是进入到审理阶段，也会在庭审阶段翻供。我院办理的一涉嫌故意伤害案件就因为犯罪嫌疑人被取保候审后证据发生重大改变，最后导致我院数次补充侦查，浪费大量人力物力。
（二）、犯罪嫌疑人对非羁押诉讼不了解，在被非羁押后往往不能到案或者不能及时到案。一些犯罪嫌疑人本身法律意识淡薄，再加上有些办案人员的官僚主义，在对犯罪嫌疑人取保候审、监视居住时没有对犯罪嫌疑人解释清楚取保候审、监视居住的真正意义，导致犯罪嫌疑人在非羁押后误以为案件已经终结，对侦查机关通知其到案认为是再次追究其刑事责任，因而不敢到案，或者因联系中断而导致无法通知本人到案。司法机关为了保证诉讼能正常进行，不得不向检察院提请逮捕，额外增加检察机关的工作量，而侦查机关又要为执行逮捕耗费一定的时间和精力，造成司法资源的不必要浪费。如2007年我院受理的一交通肇事案件，犯罪嫌疑人在积极赔偿被害人的损失、取得被害人的谅解后被取保候审，犯罪嫌疑人被释放后就了无音信，后公安机关在取保候审到期后不得不将犯罪嫌疑人提请逮捕，至今犯罪嫌疑人仍未到案。
（三）、被害人对非羁押诉讼不理解，不支持公、检、法三机关对犯罪嫌疑人实行非羁押诉讼。由于对法律程序的片面理解，使大多数群众特别是具体案件的被害人误认为只有逮捕才是对犯罪嫌疑人、被告人的有罪认定，只要是非羁押就是对犯罪嫌疑人、被告人的放纵。因为存在这种误解，有些轻微刑事案件，公安机关或检察机关有意实行非羁押诉讼，但被害人不理解，甚至认为承办人员对犯罪嫌疑人存在徇私舞弊的情况，以致以此理由上访，而案件承包人未避免缠访、闹访，不得不对犯罪嫌疑人实行羁押诉讼。如我院2010年受理的一故意伤害案件，经审查发现犯罪嫌疑人和被害人属邻里纠纷，被害人存在过错，案发后犯罪嫌疑人积极与被害人达成调解协议，并取得了被害人的谅解，我院认为犯罪嫌疑人符合非羁押诉讼的条件，但被害人觉得对方赔偿过低，不愿意放弃追究犯罪嫌疑人的刑事责任，并多次到公安机关、检察院无理闹访，无故辱骂案件承包人，后我院经多方考虑，经风险评估后将犯罪嫌疑人批准逮捕。
（四）、公、检、法三部门没有统一的执法观念，导致同一案件非羁押诉讼不能贯穿始终。公安机关要求案件高批捕率、高起诉率，在某一特定时期经常对案件的批捕率和起诉率进行评比。公安机关为了完成本系统的考评任务，不得不将一些可捕可不捕的案件提请逮捕，并同检察机关协商将这些本可以适用非羁押诉讼的犯罪嫌疑人批准逮捕。检察机关在“两抢一盗”严打期间或其他专项活动期间，不自觉的就提高了不捕的门槛，并时刻注意案件的不捕率，在不捕率居高不下的时候，一些可捕可不捕的案件就自然被批准逮捕。而未被羁押的犯罪嫌疑人被移送法院提起公诉时，法院出于保证诉讼、便于执行的目的在审判阶段将犯罪嫌疑人收监。我院2010年非羁押的15名犯罪嫌疑人被移送至法院时有11名犯罪嫌疑人被逮捕收监。
（五）、多数外来人员因缺乏适用取保候审和监视居住的保证条件，无法适用非羁押诉讼。取保候审和监视居住虽然都是非羁押措施的一种，但由于各种原因，监视居住在执法实践中难以操作，取保候审就成了最常用的非羁押措施。但大量外来人元无相对固定的职业和住所，不具备人保或财保的充足条件。外来人员的流动性较大，在当地无所牵挂，多数人在提供保证条件取保候审后，在没向公安机关报告的情况下就返回家乡，导致事后无法通知到案。
三、解决问题的措施
（一）、统一公安机关、检察机关、法院的执法理念，畅通非羁押诉讼的运行渠道。这次《办理刑事案件中实行非羁押诉讼若干问题的规定（试行）》虽然是三机关联合签发的，但在实际执行中仍然存在各自为政的情况存在。三机关要做的不仅仅是联合制定文件，更需要充分的协商、沟通，统一思想。一个犯罪嫌疑人如果在侦查阶段或者审查阶段没有羁押而在法院的最终审判阶段被羁押，同样达不到非羁押诉讼的最终目的。三机关应充分认识到非羁押诉讼的积极意义，采取适当的方法发挥该政策的实际效能。
（二）、更新办案人员的执法理念，不受外界各种因素的干扰。改变办案人员“以捕代侦”、“构罪即捕”的执法理念，认识到非羁押措施不仅是保障刑事诉讼顺利进行的强制措施，更是犯罪嫌疑人、被告人享有的免受羁押的合法权益。检察机关对轻微刑事案件的犯罪嫌疑人作出不捕决定或者相对不诉决定后，受害方往往会表示出强烈的不满，认为“犯罪了就应该关起来”，并指责司法机关“打击不力”、“放纵犯罪”，甚至认为司法机关办人情案、金钱案，因此而引发申诉、上访。这时承办人应顶住压力，将正确的非羁押诉讼坚持下去，只有最终形成“非羁押诉讼是常态，羁押诉讼是例外”的良好态势，才能慢慢改变群众“不捕即是放纵”法律认识，最终取得群众的谅解，消除不合理的上访。
（三）、加强对刑事案件非羁押诉讼的法律宣传。只有改变广大群众特别是被害人对非羁押诉讼的错误认识，才能更好的推行非羁押诉讼制度。《办理刑事案件中实行非羁押诉讼若干问题的规定（试行）》不应只有司法机关知道，应积极运用报刊、电视等媒体对非羁押诉讼制度进行宣传、讲解，让群众知道非羁押诉讼不是放纵犯罪，而是保障人权、提高诉讼效率、节约司法资源的有效措施。只有懂得非羁押诉讼的真正内涵，群众才能理解并自觉配合司法机关做好非羁押诉讼的相关工作。
（四）、继续推行非羁押诉讼的双向说理制度。对不捕案件必须制作《不批准逮捕理由说明书》,将不批准逮捕理由和所适用的法律条款逐一加以说明，就证据、事实、法律、刑事政策四块内容开展不捕说理，同时结合已经掌握的证据情况，对侦查取证作积极引导。《不批准逮捕理由说明书》在送达公安机关的同时送达被害方,对被害方做好答疑说理工作。
